L’UE peut prendre des mesures de protection commerciale sur l’environnement

Pascal Lamy, ancien commissaire européen au Commerce (entre 1999 et 2004), ancien directeur général de l’OMC (de 2005 à 2013) et président émérite de l’Institut Jacques Delors, a publié début juin avec Geneviève Pons, directrice générale Europe de l’Institut et, notamment, ancienne directrice du bureau européen de WWF, passée elle aussi par la Commission européenne (voir encadré), un travail détaillant un mécanisme d’ajustement carbone (MAC) aux frontières de l’UE. La Commission européenne vient d’entamer ses réflexions en vue de présenter un tel dispositif d’ici fin 2021. Mais Pascal Lamy et Geneviève Pons rappellent, dans un entretien accordé à Agra, que pour pouvoir imposer une taxe carbone à des produits importés, l’UE doit, au regard des règles de l’OMC, également taxer ses propres productions. Ils estiment que le secteur agricole, gros émetteur de gaz à effet de serre, devra, à un moment, rejoindre ce mécanisme, mais plutôt dans un second temps.

La Commission européenne s’est engagée à présenter d’ici fin 2021 un mécanisme d’ajustement carbone (MAC) aux frontières de l’UE qui doit permettre de protéger son économie d’importation à haute intensité carbone alors que l’UE vise la neutralité climatique à l’horizon 2025. Vous venez de mettre sur la table un projet concret de mécanisme d’ajustement carbone. Pouvez-vous nous en présenter les grandes lignes ?

Geneviève Pons : Pour atteindre nos objectifs climatiques, il faudra un prix du carbone élevé. Pour les industries intensives en énergie, cela représentera une charge importante qui devrait les inciter à accélérer leur mutation technologique, à condition toutefois que l’on évite les délocalisations de ces productions qui sont autant de « fuites de carbone » et ne contribuent pas à la diminution des émissions au niveau mondial. Pour les éviter, il faudra, au moins pour ces produits, un mécanisme d’ajustement aux frontières, portant leurs prix au même niveau que celui des produits domestiques. C’est un dispositif modulable que nous proposons. Nous préconisons une approche de négociation et de compromis, à commencer par la Chine, pour expliquer notre démarche à nos partenaires commerciaux. Nous voulons que pour chaque partenaire et pour chaque produit, un niveau d’ajustement aux frontières soit fixé. Les obstacles techniques et politiques à la mise en place d’un MAC sont nombreux mais compte tenu de l’enjeu, cela ne doit pas nous arrêter. Il faut, en revanche, bien les identifier pour mieux y répondre. C’est ce que notre proposition en six points entend faire. Il faut aussi faire attention car aujourd’hui 30 à 40 % de nos émissions sont déjà délocalisées dans des pays tiers, la Chine en premier lieu. C’est un élément à prendre en considération.

Pascal Lamy : C’est un ce dossier sur lequel j’ai changé de point de vue depuis une vingtaine d’années. Avant, je voyais la liste des difficultés qui allaient avec ce dispositif. Mais avec une tonne de carbone au-delà 40 euros ça change tout et c’est nécessaire de l’envisager. Mais il n’est pas question de mettre un ajustement aux frontières sur des produits qui bénéficient dans l’UE d’allocations gratuites. Même chose pour les secteurs hors ETS (système européen d’échange de quotas d’émission), l’agriculture en premier lieu, pour laquelle il n’y a aujourd’hui pas de contraintes d’émission de carbone. Geneviève Pons : Nous proposons de tester ce dispositif d’ajustement aux frontières sur deux produits pilotes : le secteur du ciment dont les émissions sont faciles à évaluer mais qui reçoit encore des allocations d’émission de CO2 gratuites, et celui de l’électricité qui paye déjà pour ses émissions mais où des fuites carbone qu’il faudrait combattre semblent se produire. Nous préconisons une approche de négociation et de compromis, en commençant par la Chine, pour expliquer notre démarche à nos principaux partenaires commerciaux et les inciter à suivre le même chemin. Notre proposition a reçu un écho positif lors d’une présentation fin février à la commission du développement durable à l’OCDE.

L’agriculture, dont les émissions sont diffuses et difficiles à estimer ne semble pas un candidat idéal pour profiter de cette taxe carbone. Pensez-vous qu’un jour elle puisse réellement entrer dans ce système ? Une production comme celle des biocarburants a-t-elle des chances d’en bénéficier ?

Pascal Lamy : Ce sera difficile, c’est vrai. Cela tient à la fois à la sensibilité politique du secteur mais aussi à des problèmes techniques. Il faudra pourtant qu’un jour l’agriculture rentre sous ce toit. Seulement, avant cela, il faudra déjà avoir mis en place un dispositif solide à la frontière pour qu’ensuite on introduise peu à peu une vraie taxation du carbone dans l’agriculture. Concernant les biocarburants, le jour où on arrivera à évaluer le bilan carbone de l’huile de palme, notamment, nous verrons que celui-ci est très élevé. Si on arrive à préparer un parcours d’intégration de l’agriculture dans une taxe carbone, les biocarburants font un bon candidat pour y entrer en premier.

Geneviève Pons : Mais avant de pouvoir imposer quelque taxe que ce soit à des importations, il faudra d’abord que les biocarburants, y compris européens, entrent sous le chapeau du système de quotas d’émission ou d’un droit accise. Car au regard de l’OMC, pour qu’une taxe aux frontières soit recevable il faut avant tout respecter une règle de non-discrimination entre les productions intérieures et celles qui sont importées.

L’UE devient de plus en plus vertueuse sur les produits phytosanitaires ou les antibiotiques, mais ses concurrents sur le marché mondial ne semblent pas aller aussi vite. Comment l’UE peut imposer ses exigences ?

Pascal Lamy : La seule solution ce sont les normes ! Comme nous l’avons fait avec le règlement européen Reach sur les produits chimiques. En général, sauf contrôles défaillants, il n’entre pas sur le sol européen de produits qui ne réponde pas aux normes européennes. Et l’UE peut très bien prendre des mesures de protection de la santé et de l’environnement. À l’OMC c’est que qu’on appelle les PPM, les critères liés aux processus et aux méthodes de production, qui permettent de fixer des normes sur la façon dont les produits sont fabriqués. Le principe de base pour l’OMC est d’être non discriminatoire dans les deux sens. Après, tout est possible. L’OMC a déjà bougé là-dessus. Au cours des dernières années la jurisprudence a évolué et cela va continuer au fur et à mesure du temps. Et la crise du Covid-19 va même être, je crois, un accélérateur de cette évolution.

Geneviève Pons : Et il ne faut pas oublier que nos normes européennes ont une capacité de persuasion très forte à l’international. Ce sujet fera d’ailleurs l’objet de l’un de nos prochains rapports.

Les négociations agricoles multilatérales à l’OMC semblent au point mort. Croyez-vous qu’il soit possible de les relancer ?

Pascal Lamy : Mon constat, c’est que sur l’agriculture il y a désormais moins de frictions ces dernières années que dans les années 2000. À partir de 2009, il y a eu une hausse des prix agricoles, qui se sont plus ou moins maintenus à un niveau élevé, tirés par la transition nutritionnelle qui s’opère dans les pays en développement où de plus en plus de produits céréaliers transformés (y compris la viande) sont consommés. Tant que ces pays vont continuer à se développer et à transformer leur modèle alimentaire cette situation perdurera, et les négociations n’avanceront pas. Mais un des problèmes de la crise du Covid-19, et je suis très inquiet sur ce point, c’est qu’elle va freiner le développement économique de ces pays, et pour longtemps. Ce phénomène de transition alimentaire va ralentir, ce qui risque de pousser les prix à la baisse, et donc relancer la question agricole à l’OMC.

Durant la crise du Covid-19, justement, de nombreux dirigeants ou lobby européens ont estimé que la sécurité alimentaire de l’UE était redevenue une question centrale appelant à relocaliser les productions. Que pensez-vous de ces réflexions ?

Pascal Lamy : Dans l’UE, s’il y a bien une filière qui s’en est bien sortie durant la pandémie de Covid-19 c’est l’agroalimentaire, que ce soit en termes de fonctionnement ou de vitalité du secteur. Cela ne surprendra personne, je ne suis pas un fanatique de l’autosuffisance alimentaire. Mon expérience, c’est que la sécurité alimentaire des uns est l’insécurité alimentaire des autres. On vient de le voir avec l’effet de restrictions à l’exportation décidées par certains pays. Des marchés internationaux profonds et actifs sont, à mon avis, une meilleure assurance collective que des mesures individuelles.

Le prochain rapport que vous préparez portera sur le verdissement des accords commerciaux bilatéraux. Un accord comme celui signé par l’UE avec le Mercosur peut-il réellement durable ?

Pascal Lamy : Pour l’instant, le comportement actuel du Brésil (en matière de déforestation) fait que le texte ne passera pas au Parlement européen. Le sujet est beaucoup trop sensible, surtout avec la nouvelle assemblée dans laquelle de nombreux élus sensibles aux questions écologiques sont entrés.

Propos recueillis par Antonin Garnier