« Merkel est passée d’une sortie par le bas à une sortie par le haut »

La relance économique sera-t-elle européenne ou pas ? Pascal Lamy, de l’Institut Jacques-Delors, livre son analyse à quelques jours du sommet européen.

Propos recueillis par Emmanuel Berretta

On ne présente plus Pascal Lamy, ancien directeur de l’OMC, bras droit de Jacques Delors, expert reconnu à Bruxelles. Président émérite de l’Institut Jacques-Delors, l’un des think tanks les plus influents dans les instances européennes, il livre pour Le Point son analyse sur cette longue séquence européenne entamée avec la crise du coronavirus et qui va connaître, dans les jours prochains, un moment clé. Les 27 ont rendez-vous à Bruxelles les 17 et 18 juillet prochain pour adopter (ou pas) le plan de relance proposée par la Commission sur la base d’une proposition franco-allemande. Un moment de vérité mais est-ce un tournant ? Pascal Lamy en doute…

Le Point : À travers l’accord franco-allemand du 18 mai, pensez-vous que nous sommes aux prémices de l’Europe puissance dont Emmanuel Macron parle depuis trois ans ?

Pascal Lamy : Je n’irais pas jusque-là. Je reste prudent malgré mes engagements et mes souhaits d’une plus grande intégration européenne. Je suis un trop vieux routier maintenant pour tirer des conclusions définitives à long terme d’une situation extrêmement particulière. Même si je reconnais très volontiers que, comme le dit assez drôlement Jean-Louis Bourlange, « l’Europe, ça marche avec un moteur à explosion, ça avance quand ça pète ! », je pense qu’il est encore un peu tôt pour se prononcer.

En tout cas, il n’y aura pas d’Europe plus forte, plus souveraine, plus puissante dans ce monde si l’économie européenne reste à la traîne des économies mondiales. Or, avant le Covid, il y avait déjà un différentiel de croissance important entre les pays émergents et les pays industrialisés et à l’intérieur des pays industrialisés entre l’Europe et les États-Unis. Nous sommes déjà à la traîne… Il n’y a rien de fatal mais cela suppose de réagir.

Justement, Macron et Merkel tentent quelque chose pour éviter le décrochage…

Bien sûr, il s’est passé quelque chose. Disons qu’il y a un potentiel. Au début de cette énorme crise, je pensais que l’Europe en sortirait soit affaiblie soit renforcée. Pendant deux mois, beaucoup d’entre nous ont hésité sur la réponse tant les premiers temps ont été cafouilleux. Je pense maintenant qu’elle en sortira renforcée et pas affaiblie. De ce point de vue, il peut y avoir eu un « tournant » provoqué par les événements à l’intérieur de ce long cours, forcément très lent, de l’intégration européenne. Mais je n’en suis pas sûr.

Pourquoi ?

Je ne suis pas certain que le changement de la position allemande soit structurel. Cela peut très bien s’expliquer par un changement conjoncturel, étant entendu que le système allemand est extrêmement délibératif, décentralisé, compliqué. La première raison de ce virage est que le choc économique de la crise a conduit le business allemand à réaliser qu’un effondrement de l’économie européenne endommagerait très fortement l’Allemagne. Autrement dit, la crise a mis en valeur pour les Allemands l’idée que leur pays ne peut pas aller bien dans une Europe qui va mal. Ce que les pays dits « frugaux » font semblant de n’avoir pas encore compris.

Mais le raisonnement valait déjà il y a dix ans…

La raison pour laquelle les Allemands n’étaient pas en phase avec ce raisonnement depuis une dizaine d’années tient au fait qu’ils étaient moins dépendants que la moyenne des autres pays européens du marché unique parce qu’ils étaient mieux positionnés sur les marchés émergents.

Et la deuxième raison ?

Il y a eu un débat politique en Allemagne pendant deux mois entre les partis à l’intérieur de la coalition, à l’extérieur de la coalition avec les Verts qui voudraient bien manger la laine qui reste sur le dos du SPD et à qui la CDU a toujours fait des clins d’œil et vice-versa. Donc, cette idée qu’à un moment une coalition va se former entre la CDU et les Verts prend de plus en plus de portance et influe beaucoup sur les relations à l’intérieur des forces politiques allemandes. Ce schéma d’une coalition Noir-Vert, Merkel m’en avait déjà parlé il y a très longtemps. Le SPD en a aussi, à juste titre, profité pour se faire valoir. Nous qui attendons les oracles élyséens depuis soixante ans, devrions réapprendre à observer et à interpréter ces signes de vie d’une démocratie parlementaire.

L’arrêt de la Cour de Karlsruhe a-t-il vraiment joué un rôle ?

Cet arrêt a probablement joué un certain rôle. Il faut noter d’ailleurs que, aujourd’hui, il est très critiqué par les juristes allemands. Enfin, il y a le fait que Merkel est au top de sa popularité, ce qui lui permet d’utiliser son rôle d’arbitrage sans qu’il soit remis en cause par sa majorité au Bundestag. Et puis, Merkel pense à l’héritage politique qu’elle va laisser. La chancelière est confrontée à l’image d’Helmut Kohl et ça compte à un moment où elle prépare sa sortie de la scène politique. Angela Merkel est passée en quelques mois d’une sortie par le bas à une sortie par le haut. Tout cela combiné fait que si quelque chose a cristallisé à l’occasion de cette crise si particulière, je n’en déduis pas automatiquement que l’Allemagne a franchi pour toujours un Rubicon qui consiste à dire : on accepte une Transfer Union. Je ne dis pas qu’elle ne va pas le faire, mais un retour en arrière n’est pas impossible.

En revanche, au niveau européen, le Rubicon a été à mon avis franchi de manière plus décisive. En Europe, tout ne dépend pas de la position allemande. L’inertie du système européen vers davantage d’intégration est très lourde. Dans les deux sens. Difficile d’avancer, mais quand on avance, difficile de reculer. Autant l’Allemagne pourrait revenir en arrière avec une autre majorité, un autre chancelier qui n’ait pas forcément le mix mental de Merkel, autant je ne fais pas le même raisonnement côté européen en raison de cette inertie, de cet effet masse. Mais l’essentiel, c’est que la réussite de ce plan de relance dépend surtout de l’impact qu’il aura ou non sur la vie des Européens. Ce que nous écrivons dans des cercles éclairés compte peu. Ce qui compte c’est que, à la fin, les citoyens européens puissent se dire : « L’Europe nous a vraiment aidés à en sortir. Il y a eu un moteur supplémentaire aux moteurs nationaux pour sortir de la crise. » Aujourd’hui, on n’y est pas encore.

La présidence allemande de l’UE est-elle décisive dans l’adoption de ce plan ?

La présidence allemande va s’y employer, mais une grande partie de l’efficacité du plan de relance européen réside dans la célérité du dispositif. Si c’est pour monter une usine à gaz, dont les premiers deniers arriveront dans trois ans, ce n’est pas la peine. On aura franchi un Rubicon en principe, mais pas en pratique et ça ne marchera pas. Quels sont les investissements qui correspondent à la fois à la création d’emploi tout de suite et au verdissement de l’économie européenne ? Il n’y a pas 36 solutions, comme nous l’avons montré dans une note récente. On n’y est pas surtout si les États membres s’enferrent dans un débat sur les conditionnalités.

Les pays dits « frugaux » ont-ils quelques raisons d’être méfiants vis-à-vis de ce plan de relance ? L’argent sera-t-il bien dépensé ? Est-il bien réparti ? Des questions légitimes, non ?

Bien sûr, les questions sont légitimes. Mais les raisons que les autres opposent aux frugaux sont aussi légitimes. Si vous prenez la liste des frugaux, c’est la liste de tous ceux qui bénéficient le plus de l’intégration économique européenne. L’Autriche ou les Pays-Bas n’existeraient pas s’ils n’étaient pas intégrés dans le marché unique. Une grande partie de leur force économique provient du fait qu’ils appartiennent à un territoire intégré. Il faudra d’ailleurs faire ce travail d’évaluation de ce que les uns et les autres se doivent. Mon intuition personnelle est que notre intégration européenne est beaucoup plus forte que nous le pensons. Il y a en réalité une interdépendance qui fait que le risque de sa mise en cause est beaucoup moins considérable qu’on ne le croit en général. Il faudrait regarder, par exemple, les avoirs et les dettes de la BCE vis-à-vis des banques nationales et des banques nationales entre elles.

De toute façon, il y a toujours besoin sur la scène politique européenne de gens qui ont besoin d’aller plus ou moins loin que les autres. Il y a toujours cette espèce de mythe des cigales et des fourmis. Et puis il faut bien remplacer les Britanniques dans le casting européen, ce à quoi les Néerlandais travaillent très activement depuis juin 2016. Ça leur donne un espace politique qu’ils n’avaient pas. Je pense que tout cela se résoudra par des chèques de petits matins dans un sens ou dans l’autre. Les questions d’argent se règlent avec de l’argent.

Pour rembourser ce grand emprunt européen, les Européens vont devoir élaborer des taxes baptisées « ressources propres ». Vont-ils arriver au bout de ce débat à votre avis ?

À mon avis, pas cette fois-ci, parce que ce « paquet » est déjà tellement gros à avaler qu’on ne va pas rajouter le problème des ressources propres, sauf blocage au Parlement européen.

L’Allemagne voulait que cela passe par le budget parce qu’au moins ce que doit payer l’Allemagne y est régi par le droit. On n’invente pas quelque chose. L’Allemagne sait ce qu’elle doit payer. Et Merkel peut se présenter devant son parlement en disant : « Moi, je n’ai rien inventé, c’est déjà comme ça, d’ailleurs regardez, c’est dans la loi, c’est écrit. » Pour les Allemands, c’est un point très important. Certes, la taille est XXL, mais on ne change pas les proportions habituelles entre les États membres.

Dans ce cas, l’Europe va buter longtemps sur le problème des ressources propres…

Sur la longue durée, les ressources propres de l’Europe reposent sur deux matrices intellectuelles différentes. La première consiste à définir l’Europe comme un espace politique nouveau, supranational qui doit se doter de ressources avec le consentement des citoyens représentés par le Parlement européen. On a donc, avec ce Parlement, de quoi asseoir la légitimité à prendre dans la poche des gens de l’argent pour le fonctionnement de la communauté. C’est la philosophie qui a conduit à affecter au budget européen les droits de douane, une vraie ressource propre puisque les États membres ne les perçoivent plus. Manque de chance, cette ressource s’amenuise à mesure que tout le monde réduit ou élimine les droits de douane. Donc, il a fallu remplacer cela petit à petit par des contributions nationales, des parts de TVA, des comptes d’apothicaires, à travers des tuyauteries épouvantablement compliquées. Mais l’idée reste qu’on doit affecter à la communauté un impôt de type fédéral. Et c’est un débat entre les fédéralistes et les antifédéralistes.

Mais il y a un deuxième débat : quelles sont les conditions d’une intégration économique correcte sans dumping fiscal ? C’est un vieux débat entre ceux qui sont partisans d’une concurrence fiscale entre les États membres parce qu’elle produit une pression à la baisse contre cette pulsion qui consiste à toujours vouloir grossir les budgets publics. C’est une thèse libérale contre laquelle j’ai combattu, et qui était défendue, par exemple, par mon collègue Mario Monti à l’époque où nous étions commissaires européens. Si chacun est libre de fixer son impôt sur les sociétés, tous les grands groupes finiront par s’installer en Irlande, au Luxembourg ou aux Pays-Bas, et c’est inadmissible dans la mesure où ces pays chapardent de la matière fiscale aux autres sans avoir à maîtriser leurs dépenses publiques puisque leurs recettes augmentent !

Dans le débat d’aujourd’hui, on retrouve ces deux aspects. Soit vous créez un nouvel impôt et vous n’êtes pas très populaire, soit vous prélevez sur les États membres une part des impôts qu’ils prélèvent et vous avez tous les ministères des Finances européens contre vous. Vous ne pouvez donc créer une ressource propre qu’à la confluence de ces deux matrices intellectuelles. Il faut à la fois une fiscalité qui fasse sens du point de vue des objectifs l’intégration européenne et qui rapporte. C’est, par exemple, la taxation du carbone, y compris à la frontière, ou la taxation du plastique qu’on retrouve dans la mer, ou même un impôt harmonisé sur les entreprises qui bénéficient du grand marché européen.

Les frugaux vont poser des conditions à la solidarité. Le « semestre européen », qui émet des recommandations économiques aux États membres, peut-il en sortir renforcé ?

À mon sens, la première réforme du « semestre européen » est d’arrêter d’appeler ça « le semestre européen » ! (rires) Une incongruité absolument incroyable ! Personne ne comprend ce que recouvre cette expression. Descendez dans la rue et demandez aux gens : « Que pensez-vous du semestre européen ? » Bon vent ! On se trompe depuis longtemps en matière de communication sur l’Europe. On a toujours essayé de vendre l’Europe comme si c’était une beauté attirante, alors que, en réalité, il faut bien se rendre compte que c’est Frankenstein qu’il faut rendre séduisant. Et il faut y mettre les moyens intellectuels, y compris anthropologiques, nécessaires.

Pour le reste, il y a forcément de la conditionnalité macroéconomique à partir du moment où l’on intègre un espace économique. Mais ça n’est pas l’enjeu cette fois-ci. Cette fois-ci, il faut aller vite, très vite parce que la méga vague du chômage arrive. Donc, il faut des instruments qui sont prêts, il faut que ça crée de l’emploi et il faut que ça aille dans le sens de la transformation écologique, pour le moins énergétique et climatique. Dans le plan que nous avons proposé – 800 milliards d’euros d’investissements -, il y a bien d’autres idées que de la rénovation thermique des bâtiments, ce qui serait déjà beaucoup. Mais il ne faut pas coupler ça avec de la conditionnalité macroéconomique, au risque de surcharger cette barque énorme qu’on aura déjà du mal à mettre à l’eau. Il ne faut pas chercher à faire 36 choses à la fois. Restons sur des choses simples : des investissements qui créent tout de suite des emplois et qui accélèrent la transition écologique, une dette européenne qui doublera le marché des « obligations vertes ». Ça, c’est une vraie équation politique, intérieure et extérieure. C’est une occasion de reprendre une forme de leadership européen dans la conduite des économies dans un contexte de sensibilité environnementale qui est nettement plus élevé qu’ailleurs dans le monde. Pour faire bref, réconcilions grâce à l’action au niveau européen la fin du mois et la fin du monde. Et si l’Europe y parvient, alors elle revient à la hauteur du leadership qu’elle veut incarner dans une version du capitalisme de marché moins stressante qu’en Amérique et moins punitive qu’en Chine, et qui intéresse de nombreux pays. C’est sa vocation historique.