Vers une réforme de l’OMC ? – Grand entretien avec Pascal Lamy

Président du Forum de Paris pour la paix depuis 2019, Pascal Lamy est également Président éméritus de l’Institut Jacques Delors. Après avoir été commissaire européen pour le commerce de 1999 à 2004, Pascal Lamy a exercé deux mandats en tant que Directeur général de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) de 2005 à 2013.

L’administration américaine a contribué à la paralysie de l’OMC en s’opposant constamment à la nomination de nouveaux juges à l’instance d’appel de l’organe de règlement des différends (ORD). L’arrivée de Joe Biden va-t-elle permettre un déblocage de la situation ?

C’est un des problèmes auquel doit faire face l’Organisation mondiale du commerce (OMC) mais ce n’est pas le principal.

L’OMC fonctionne avec un pouvoir législatif, détenu par ses membres qui votent les règles, et un pouvoir administratif, entre les mains du Secrétariat Général. Mais l’institution internationale a une particularité en plus c’est qu’elle a un organe judiciaire chargé du règlement des différends (ORD) et de la bonne application des règles. Cela la distingue du reste du système international qui ne dispose pas de tel mécanisme. Si un pays perd un procès à l’OMC, tout souverain qu’il est, il est obligé d’obtempérer faute de quoi des mesures de rétorsions peuvent lui être imposées aussi longtemps qu’il ne se soumet pas au jugement de l’instance juridique. L’ORD est un organe de l’OMC qui est visible en raison de sa particularité. Aujourd’hui et malgré sa dénomination, il continue à fonctionner en première instance. Ceci résulte du fait que les américains ont décidé d’arrêter de nommer des juges pour la dernière instance de l’ORD. Entre-temps, sous l’impulsion européenne, a été mise en place une solution temporaire qui permet à l’organe d’appel de fonctionner dans des cas où les américains ne sont pas partie prenante. Un certain nombre de contentieux peuvent donc continuer à être tranchés.

Ce que reproche les américains à l’organe d’appel, c’est d’avoir interprété dans un certain nombre de cas les règles de l’OMC. Il faut noter au passage que cet équilibre entre pouvoirs législatif, judiciaire et administratif est particulièrement sensible puisque le pouvoir législatif à l’OMC s’exerce peu, voir mal. En effet, les règles de l’OMC n’ont pas vraiment changé depuis 1994. Or, quand le législateur ne fait pas son travail, l’appréciation des règles se fait de plus en plus complexe au fur et à mesure qu’on avance dans le temps. Cela oblige l’instance juridique à trancher sur des sujets non négociés entre les États.

Si les Américains se plaignent de la jurisprudence de l’OMC, il faut néanmoins souligner qu’ils ne protestent contre l’OMC que lorsqu’ils perdent des contentieux. Et s’il n’est pas illégitime qu’un Etat estime que l’instance juridique se trompe dans son interprétation, il faut savoir expliquer clairement les éléments sujets du litige en répondant à deux questions :

1) Dans quelles mesures les juges se sont-ils trompés et comment résoudre la situation ?

2) Est-ce un problème d’interprétation des règles ou un problème intrinsèque aux règles elles-mêmes ?

L’agenda législatif de l’OMC étant largement bloqué depuis 30 ans, il est probable que cela soit un problème des règles que le pouvoir judiciaire tente de résoudre par sa jurisprudence.

A savoir que les Américains n’ont toujours pas expliqué clairement quel était leur problème avec l’ORD, et la façon dont ils comptent le résoudre. Est-ce que c’est un problème de fonds, de procédure, de délais ? Tout ça est mélangé dans les critiques qu’ils ont faites.

Si les Américains ont réussi à prendre en otage la nomination des juges à l’instance d’appel, c’est dû en partie à une certaine faiblesse de l’administration de l’OMC qui a continué à considérer que la nomination des juges devait faire l’objet d’un consensus. Cette interprétation est tout à fait discutable. Si vous lisez les statuts de l’OMC, vous pouvez considérer que la nomination des juges de l’organe d’appel est une mesure de procédure. Cette décision peut donc être prise à la majorité des États membres.

Je suppose que l’administration Biden n’a pas l’intention de bloquer éternellement le fonctionnement de l’organe d’appel. Cela conduira certainement les américains à perdre un certain nombre de procès qui sont intentés sur les mesures commerciales qui ont été prises par l’administration Trump. La plupart d’entre elles n’ont aucun fondement dans les règles de l’OMC. D’ailleurs, il peut être soupçonné que l’administration Trump ait intentionnellement « piqué » la clef du tribunal. Avec cette méthode, elle était sûre de ne pas être condamnée puisqu’elle empêchait l’ORD de fonctionner. Avec l’arrivée de l’administration Biden, je présume qu’on entre dans une phase où on va négocier, discuter et trouver des solutions. Le législateur peut très bien redresser une décision des juges. C’est le législateur qui est souverain. Le pouvoir judiciaire n’est que là pour veiller à l’application des règles fixées par le pouvoir législatif. En tant qu’auteur de ces dernières, le législateur peut en fixer leur interprétation. Évidemment, encore faut-il arriver au consensus nécessaire entre les États sur les règles qui doivent être réinterprétées et quelle interprétation doit être retenue.

Soyons clairs, la zone de sensibilité dans les règles qui est en cause est une zone très particulière qui est liée à la mise en place des attraits de la défense commerciale. Cela inclut les mesures anti dumping et à une partie des procédures et due process que vous devez suivre dans l’imposition de règles anti dumping qui est la collection des prix de référence. C’est une affaire compliquée et technique et qui à vrai dire ne concerne probablement, en termes de volume, qu’une infime partie du commerce mondiale. C’est notamment l’affaire « Zeroing » qui a énervé les Américains car ils ont une manière de déterminer les prix anti-dumping qui, selon les membres de l’instance d’appel de l’ORD, n’est pas conforme aux règles de l’OMC.

Pour conclure, je pense que le blocage de l’instance d’appel de l’ORD est une situation ennuyeuse mais non dramatique. Trump voulait se débarrasser de l’OMC, mais l’animal a plutôt bien résisté. L’administration de Joe Biden est différente ce qui permettra de trouver des solutions à ce sujet.

En 2018, les ministres du Commerce des pays du G20 réunis en Argentine ont déclaré qu’il y avait un « besoin urgent » d’améliorer l’OMC. Plusieurs propositions de réformes ont depuis été mises sur la table. L’UE a notamment proposé des réformes autour de 3 axes : une meilleure application des règles existantes ; une mise à jour des règles ; ainsi que des règles concernant l’organe des différends. Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur ces propositions, leur statut aujourd’hui et leur chance d’aboutir ? 

La réforme de l’OMC c’est d’abord la mise à jour des règles de l’OMC. Cela fait 20 ans que l’institution essaye de se réformer. Le programme de négociation de Doha qui a été adopté en 2001 était en réalité un programme de réforme. Les sujets où il n’y a pas eu d’accord sont toujours d’actualité, notamment la question de la réforme de la discipline des subventions.

L’OMC a dû mal à se réformer pour des raisons qui tiennent à l’absence de consensus. Cela est lié à la difficulté croissante d’ajuster les règles dans un monde de plus en plus complexe. Auparavant, il y avait d’un côté, les pays riches chargés d’entretenir l’ouverture des échanges, et d’un autre côté, les pays pauvres exonérés de la plupart des disciplines. Avec l’arrivée des pays émergents cette dualité simpliste est devenue plus compliquée. Le problème principal étant la Chine. Ce pays s’est rapidement développé, mais il continue de préserver un modèle économique marqué par une grande intervention de l’État dans l’économie, y compris à coup de subventions.

La réforme de l’OMC est toujours à l’ordre du jour, simplement les priorités évoluent au fur et à mesure que le monde change. A la base, l’OMC défend les bénéfices du commerce international. Ces derniers ne sont possibles qu’à condition qu’il n’y ait pas de mesures qui distordent les échanges et faussent la théorie des avantages comparatifs. Ces distorsions peuvent inclure les droits de douane et les subventions. Aujourd’hui, dans cet agenda classique, le premier des sujets ce sont les subventions en raison des pratiques chinoises. L’État chinois gère près de 30 % de l’économie au travers des entreprises d’État qui reçoivent d’importantes subventions. Cela pose problème à partir du moment où les entreprises chinoises sont en concurrence avec les entreprises étrangères sur d’autres marchés internationaux.

Le deuxième domaine dans lequel il y a des mesures qui peuvent être des obstacles aux échanges est celui de la précaution. Ce dernier se développe alors que les mesures de protection classique ont beaucoup baissé. La précaution ce n’est pas quand on protège sa production de la concurrence étrangère, c’est quand on protège ses citoyens de risques en matière de santé, sécurité et environnement.

Il y a de plus en plus de mesures d’ordre réglementaires (ex : standards, normes) dont l’objet est d’assurer que les échanges commerciaux ne viennent pas nuire à ces trois principes. Cependant, le développement de normes se fait dans des conditions hétérogènes. Elles deviennent ainsi des obstacles pour les échanges. Aujourd’hui, un producteur moyen qui veut exporter ses marchandises doit payer 5 % de droit de douane au titre de la protection des producteurs locaux et 15 % de frais divers (juriste, avocat, certification) au titre de la précaution. La précaution est un univers idéologique beaucoup plus accidenté que la protection.

Dans le sujet de la précaution rentre la question environnementale puisque les mesures qui sont destinées à protéger l’environnement peuvent être des obstacles à l’échange. La question est de savoir si ces mesures sont légitimes ou non et ce qui peut être fait pour harmoniser les standards en matière environnementale. C’est un exercice très difficile car il ne peut être que fait vers le haut. Deux pays ne vont accepter d’adopter le même niveau de précaution que si celui qui a le niveau le plus haut n’est pas contraint de baisser ses standards pour des raisons d’ouverture des échanges internationaux.

Lorsqu’on parle des relations commerciales UE-Chine deux sujets reviennent fréquemment : le transfert de technologie forcé et le respect de la propriété intellectuelle. Est-ce que vous pensez que l’OMC doit davantage travailler sur ces sujets ou au final les réglementations existantes sont-elles suffisantes ? 

La protection intellectuelle est un sujet OMC et il y a un accord spécifique à ce sujet. Les règles sont assez claires. La Chine a d’ailleurs perdu un certain nombre de contentieux à ce sujet. Cela a pris du temps pour que les chinois construisent un arsenal juridique et les compétences nécessaires en matière de propriété intellectuelle. Maintenant nous sommes dans une situation où les brevets chinois ont pris suffisamment d’importance dans l’économie chinoise pour qu’ils reconnaissent eux-mêmes l’utilité de protéger la propriété intellectuelle.

Les transferts de technologie c’est autre chose. Cela consiste à conditionner l’accès au marché à des transferts de technologies. Ces pratiques ne sont pas disciplinées en tant que telles par le règlement de l’OMC. Elles ressortent plus de l’ordre de l’investissement que de l’ordre de l’échange commercial. Il n’y a pas à l’OMC un corps de règles sur l’investissement. Les discussions sur les transferts de technologies ne peuvent donc se faire qu’en négociations bilatérales avec la Chine.

Ces dernières années ont été particulièrement tumultueuses pour l’OMC avec notamment la multiplication des accords commerciaux régionaux ou plurilatéraux, la montée du protectionnisme, la paralysie de l’organe des différends, la guerre commerciale sino-américaine, et l’échec du cycle de Doha. Les défis auxquels doit faire face l’OMC sont nombreux. Dans un tel contexte, que peut-on attendre de la 12e conférence ministérielle de l’OMC qui aura lieu début décembre 2021 ? Pour vous, quels sont les sujets clefs qui devraient figurer en priorité dans l’agenda de l’institution ? 

La montée du protectionnisme n’est pas généralisée. Elle est liée à une expérience sous l’ère Trump. Cette parenthèse a d’ailleurs été un échec flagrant. Aujourd’hui, les américains paient leurs importations plus chers qu’avant, et c’est la même chose pour les chinois. Le déficit commercial entre les deux pays, s’il n’a pas bougé, a plutôt augmenté que baissé.

Le code des règles du commerce international n’a pas été ajusté à la hauteur des évolutions de l’économie mondiale et des technologies et ceci est un sérieux problème. Dans de telles conditions, il n’est pas anormal que plusieurs responsabilités soient retombées sur les épaules des juges et que la manière de résoudre ce problème serait de remettre le législateur en position de décider de nouvelles règles.

Si l’on regarde les négociations en cours à l’OMC, il y en a peu qui sont proches d’un aboutissement, sauf celle sur les subventions dans le domaine de la pêche. C’est une négociation très importante d’un point de vue environnemental mais modérément importante sur le plan économique. L’une des raisons de la surpêche est l’existence de subventions à la production. Il faut donc les discipliner. J’ai d’ailleurs été le commissaire européen qui a mis ce sujet à l’ordre du jour à l’OMC. Le verdissement de l’agenda commercial date au final d’un certain temps.

Il y a des programmes de travail qu’il faut lancer ou consolider en matière de service, de commerce électronique. Cette ministérielle doit être celle où on constate qu’après l’ère Trump, tout le monde est d’accord pour se mettre autour de la table afin de faire avancer un certain nombre de discussions pouvant déboucher sur l’évolution des règles de l’OMC.

Les négociations sur les subventions à la pêche datent du début des années 2000. Il est compréhensible qu’obtenir un consensus entre tous les États participants puisse nécessiter un certain temps. Néanmoins, la lenteur des négociations au sein de l’OMC n’est-elle pas également liée à un problème de gouvernance et de procédure au sein de l’institution ?

Je suis l’un des rares à soutenir cette thèse. Il y a un problème de software (la mise à jour des règles de l’OMC) et un problème de hardware qui est la manière dont fonctionne l’OMC. L’institution est « member driven ». Les États ont l’exclusivité de mettre des propositions législatives sur la table. Autrement dit, ce sont les membres qui décident de tout, y compris des procédures. Le Secrétariat Général est confiné à un rôle plus administratif qu’exécutif, sauf initiative venant du Directeur Général. J’ai été de ceux qui ont pris certaines dispositions allant au-delà des autorisations attribuées par le Conseil Général de l’OMC. J’ai toujours considéré que dans des circonstances exceptionnelles il faut savoir prendre des risques. C’est ainsi que j’ai lancé la surveillance protectionniste globale au moment de la crise de 2008. Ce n’était pas dans les mandats de l’OMC. Je me suis débrouillé pour que le G20 demande ce service au directeur général de l’OMC.

Ce qu’il faut faire c’est rééquilibrer les rôles respectifs entre les États membres (le législateur) et le Secrétariat Général (le pouvoir administratif) de l’OMC. Il faudrait renforcer les prérogatives du dernier en l’autorisant par exemple à proposer de nouvelles règles, en permettant au Directeur Général de suggérer des compromis lors des négociations, en établissant un organe intermédiaire à l’Assemblée Générale regroupant uniquement les membres les plus importants. Il faudrait également simplifier les procédures de décision. A partir du moment où ce sont les États seuls qui ont le pouvoir d’initiative législative, on obtient des propositions qui visent avant tout à satisfaire les intérêts de l’État qui les a formulées. Ces propositions sont au final « self serving » et il faut du temps pour les rendre acceptables pour l’ensemble des membres de l’OMC.

Il est difficile de faire ce type de réforme car jusqu’ici les membres de l’OMC ont trouvé risqué de renforcer les compétences du Secrétariat. Ils ont tort car une partie de ce qu’on appelle la paralysie de l’OMC vient de ce défaut d’organisation.

En 2018, l’OMC a fixé comme objectif d’atteindre un commerce plus durable d’ici à 2030. L’OMC a-t-elle les moyens crédibles pour promouvoir la conciliation entre protection de l’environnement et développement du commerce international ? L’institution en a-t-elle la volonté ?

C’est l’enjeu numéro 1 dans ce qui est l’administration de la précaution par rapport à la protection. L’univers de la précaution commence par la protection de l’environnement au sens large. A partir du moment où la protection de l’environnement domine l’agenda international, on doit faire en sorte que les échanges contribuent à la protection de l’environnement et pas à sa destruction. L’Institut Delors a publié à ce sujet une série d’articles sur le verdissement de la politique commerciale de l’Union avec une analyse des conditions générales dans lesquelles on peut demander aux échanges internationaux de s’ajuster aux préoccupations environnementales. Il y a une série de pistes de nature à verdir l’échange international. Parmi elles, il y a une solution miracle : la mise en place d’un prix du carbone. J’ai été celui qui a mis sur la table la première maquette du carbon border adjustment mechanism (CBAM), la mesure d’ajustement au frontière sur le prix du carbone que compte mettre en place l’UE. L’objectif est d’éviter que des fuites de carbone se produisent lorsque les prix sont plus élevés sur un marché que sur un autre, entraînant une tentation pour le producteur d’aller produire là où le carbone est moins cher. La finalité du projet européen n’est donc pas la protection du producteur local. Le prix du carbone est de 60/65 euros dans le marché de l’UE. Ce n’est pas le cas dans d’autres pays. Il y a une différence de prix qui pose une réelle menace en matière de fuite de carbone, ce qui n’était pas le cas quand les prix du carbone étaient bas. Ce sujet arrive à l’OMC, que les membres de l’OMC le veuillent ou non, parce que l’UE a pris la tête de ce mouvement en adoptant son agenda 2050. C’est maintenant un sujet qui va fortement occuper l’OMC dans les années à venir.

Les analyses et propos présentés dans cet article n’engagent que leurs auteurs. Anne-Victoire Maizère est Junior Fellow de l’Institut Open Diplomacy et travaille sur la Chine et les enjeux de souveraineté technologique.

Lien vers l’article