Interview – Pascal Lamy : «Les Etats-Unis donnent l’impression de ne plus vouloir de l’OMC»

Le haut fonctionnaire français qui a dirigé durant huit ans l’Organisation mondiale du commerce revient sur les tensions qui la mettent en péril. Selon lui, si les Américains tentés par le protectionnisme ne reviennent pas à la table des discussions, il faut «imaginer un système pour avancer sans eux, mais avec les Chinois».

par Anne-Sophie Lechevallierpublié le 2 décembre 2021 à 7h37

Ces 164 pays ne s’accordent sur rien. Ah si, il y a bien un sujet sur lequel les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sont parvenus à un consensus­… Celui de ne pas se voir. Vendredi dernier, quelques heures à peine après que le variant omicron a été identifié comme très préoccupant, décision était prise de reporter sine die la douzième conférence interministérielle qui devait se tenir à Genève du 30 novembre au 3 décembre, et qui déjà était prévue l’an dernier au Kazakhstan.

Le «distanciel» a un temps été envisagé, mais Ngozi Okonjo-Iweala, la directrice nigériane de l’organisation depuis le mois de mars, à la fois première femme et première Africaine à occuper ce poste, a jugé ce mode de dialogue inapproprié pour «des négociations complexes sur des questions politiquement sensibles». Pascal Lamy, qui dirigea l’OMC de 2005 à 2013, décrypte la crise dans laquelle s’enfonce cette institution chargée de superviser les règles régissant le commerce international, mais largement contestée depuis sa création en 1995.

L’OMC aurait dû jouer sa survie pendant la réunion prévue cette semaine à Genève. Quelles conséquences aura ce nouveau report ?

Pour l’instant, ce report n’a pas fait trembler la planète, ce qui prouve soit que l’OMC n’y jouait pas sa survie, soit qu’on s’en moque. Je penche pour la première hypothèse, même si l’OMC n’est pas en bonne forme.

Ses membres ne parviennent plus à aucun consensus. L’exemple des discussions sur l’interdiction de subventions qui contribuent à la pêche illicite, qui durent depuis vingt ans, illustre cette incapacité. L’OMC sert-elle à quelque chose ?

J’avais mis ce sujet à l’ordre du jour lorsque j’étais commissaire européen [de 1999 à 2004, ndlr], car les subventions trop importantes à ce secteur encouragent la surpêche et l’OMC était le seul endroit multilatéral à disposer d’un savoir-faire pour discipliner des subventions. Ces discussions ont duré, car les négociateurs commerciaux ont mis du temps à comprendre la pêche. Ils ont aussi buté sur une question récurrente à l’OMC, celle d’imposer ou non la même discipline aux pays riches et aux pays pauvres. Ce débat a été astucieusement manipulé par d’énormes pêcheurs qui subventionnent massivement, comme certains grands pays asiatiques qui ont mis en avant les problèmes réels des petits pêcheurs artisanaux que les Indiens ont voulu enrôler. Parvenir à contrôler les gros et à protéger les petits exige de réussir à surmonter les complexités techniques. Tant qu’il n’y a pas de volonté politique, c’est une impasse.

Le sujet était donc loin d’être réglé…

Dans un contexte où les membres de l’OMC ont besoin d’un signal fort indiquant que cette organisation n’est pas bloquée, voire ne régresse pas, un sursaut politique est possible.

L’éventuelle levée provisoire des brevets sur les technologies contre le Covid-19 est aussi enlisée. Y êtes-vous favorable ?

Les Américains ont une attitude très ambiguë. A la surprise générale, ils se sont déclarés favorables à la levée des brevets des vaccins. Mais depuis, ils n’ont rien fait pour que les discussions avancent. Sans doute Joe Biden n’a-t-il pas suffisamment d’espace politique pour tordre le bras à son industrie pharmaceutique, qui a toujours voulu surprotéger les brevets. Dans des cas d’urgence sanitaire, des licences obligatoires sur les traitements médicaux permettent aux Etats de contraindre une industrie pharmaceutique à les fournir. Ce système a été complété il y a vingt ans par des licences obligatoires en cas d’importation, afin que les pays en développement qui n’ont pas d’industrie pharmaceutique puissent aussi en bénéficier. Les pays les plus pauvres n’ayant pas toujours de règles juridiques adaptées, de chaînes du froid, d’assurances de non-contrefaçon ou de non-réexportation, plusieurs garde-fous ont été mis, compliquant le recours à ces licences.

A mon sens, la solution consiste à assouplir les conditions des licences obligatoires à l’importation. Néanmoins, aujourd’hui, le problème essentiel n’est pas l’indisponibilité des brevets, mais la lenteur de la montée en puissance de la production et l’égoïsme des pays riches qui ne partagent leurs doses que beaucoup trop parcimonieusement.

Le risque n’est-il pas que ces discussions aboutissent quand le Covid ne circulera plus ?

Non. La solution que je préconise sur la flexibilisation des conditions de l’utilisation des licences sera sur la table comme un compromis, probablement à l’initiative des Européens, si la négociation s’engage vraiment.

L’OMC traverse également une crise institutionnelle. Son tribunal d’appel, l’outil de règlement des différends, est gelé depuis deux ans. Pourquoi Biden ne sort-il pas de la paralysie issue des années Trump ?

C’est très grave. Les Etats-Unis donnent l’impression de ne plus vouloir de l’OMC au sens d’un système de règles et de disciplines multilatérales, consenties, appliquées, avec un processus contentieux qui oblige la partie perdante à obéir. C’était ce qui distinguait cette organisation des autres, où les règles sont plus ou moins appliquées et où les Etats, quand ils perdent un cas devant la cour de justice de La Haye, gardent la souveraineté d’appliquer ou non le résultat.

Les Etats-Unis sont obsédés par la Chine, ils veulent pouvoir la «taper» unilatéralement, sans être liés par les règles de l’OMC et les décisions de son organe d’appel. Cette absence américaine entraîne une dégradation du système multilatéral. Chacun se reconstitue des arsenaux unilatéraux. L’Union européenne, par exemple, se réarme avec des instruments de défense commerciale plus puissants que par le passé.

Pourquoi Biden ne rompt-il pas avec le protectionnisme de son prédécesseur ?

A cause de la rivalité avec la Chine, mais aussi du virage des républicains à l’extrême droite. Les positions se sont polarisées. Les démocrates, influencés notamment par les syndicats très présents dans la vieille économie, comme dans l’acier, étaient davantage protectionnistes. Les républicains le sont aussi devenus. Et Biden a d’autres priorités et un capital politique limité.

En 2011, vous déclariez à propos des dix ans de l’entrée de la Chine à l’OMC : «L’expression “gagnant-gagnant” est un cliché. Pourtant, il existe, à mon avis, peu d’accords internationaux auxquels elle s’applique mieux.» Prononceriez-vous la même phrase aujourd’hui ?

Oui. La preuve, c’est que le surplus commercial extérieur de la Chine a fondu ces quinze dernières années de 10 % du PNB à 1 % : les importations chinoises ont davantage augmenté que les exportations, ce qui a rendu service au consommateur chinois et permis au reste du monde de produire davantage pour la Chine. Ensuite, il y a dix ans, quand elle a rompu avec la ligne d’ouverture de Deng Xiaoping, la Chine a cessé de converger avec le modèle dominant du capitalisme mondialisé. Dirigée par Xi Jinping, un leader plus autoritaire et plus nationaliste que ses prédécesseurs, elle a divergé économiquement et s’est durcie politiquement. Elle s’est «recommunisée» en cessant de privatiser son économie et en multipliant par deux son secteur d’Etat. A ce problème de coexistence entre une économie de marché au sens libéral du terme et une économie contrôlée par l’Etat s’est ajoutée l’aggravation de la rivalité sino-américaine. Après les coups de butoir de Trump et la bascule du politburo du côté des nationalistes, la Chine a hélas commencé à se replier sur elle-même.

«Le bien-être social n’est pas considéré par beaucoup de pays comme un bien public mondial.»—  Pascal Lamy, ex-directeur de l’OMC

Comment la Chine a-t-elle pu s’affranchir de ses obligations à l’OMC ?

L’OMC souffre depuis sa création de la faiblesse de ses règles sur les subventions. Nous avons fait une erreur collective en écoutant nos juristes qui assuraient que trop resserrer les mailles du filet remettrait en cause nombre de subventions occidentales. Nous n’avions pas anticipé que vingt ans plus tard, le Trésor chinois soutiendrait encore un tiers de l’économie du pays qui, entre-temps, serait devenue gigantesque.

L’OMC est aussi critiquée pour son manque de considération de l’impact social et environnemental de ses décisions…

Sur l’environnement, les choses vont continuer à bouger, car il s’agit un bien public mondial avec des accords ambitieux. Lutter contre le changement climatique et préserver la biodiversité font l’objet d’un consensus international. L’OMC s’adaptera à cela, d’autant plus que le préambule de sa charte précise que l’ouverture des échanges doit contribuer au développement durable et que sa jurisprudence a beaucoup évolué. Sur le social, c’est différent, car il est régulé a minima. Le bien-être social n’est pas considéré par beaucoup de pays comme un bien public mondial. Quelques principes de base figurent dans les conventions de l’Organisation internationale du Travail [OIT], mais c’est le plus petit dénominateur commun des droits sociaux dans le monde. Vous ne pouvez pas demander à l’OMC de faire appliquer les droits sociaux là où l’OIT n’y parvient pas.

Faudrait-il supprimer l’OMC ?

Surtout pas ! Il faut tenter de ramener les Américains à l’OMC. S’ils ne bougent pas, il faut imaginer un système pour avancer sans eux, mais avec les Chinois. Il faut aussi réformer l’organisation, ses règles, et surtout son mode de gouvernance. Le jeu entre, d’un côté, les Etats membres qui décident tout et, de l’autre, un directeur général et un secrétariat sans autre pouvoir que de l’influence dans le meilleur des cas est totalement déséquilibré. De ce point de vue, l’OMC est médiévale.

Dans les années 90, les promoteurs de la mondialisation assuraient que cette dernière permettrait de diffuser la démocratie et bénéficierait à tous. Force est de constater qu’ils avaient tort. Qu’en pensez-vous ?

Je considère qu’avec la mondialisation, la somme des gagnants est supérieure à celle des perdants, même si tout le monde n’est pas gagnant partout et si les systèmes sociaux sont plus ou moins importants. La globalisation économique mène-t-elle à la globalisation politique ? A court terme, je ne crois pas. Encore que j’attends de voir les conséquences politiques en Chine le jour où, si le pays continue de s’autarciser, la croissance faiblira.

Plus généralement, comment expliquer ce retour du protectionnisme ?

C’est, je crois, une lecture anachronique, les motivations des Etats sont différentes. Il s’agit moins de protectionnisme que de précautionnisme. La question n’est plus d’abord de protéger ses producteurs, mais de se prémunir contre les risques géopolitiques, géoéconomiques, environnementaux, sanitaires. A cet égard, la crise du Covid a joué un rôle d’accélérateur. Elle accroît la précaution et donc l’hétérogénéisation de la régulation. Observons aussi la militarisation des régimes commerciaux : sanctions américaines extraterritoriales, restrictions chinoises imposées à l’Australie.

Pourquoi la dégradation de l’état de l’OMC n’a-t-il pas redonné de la vigueur aux mouvements altermondialistes ?

Leur propos était de dire que l’ouverture des échanges était mauvaise pour les pays en développement, mais l’histoire leur a donné tort. Qu’il reste des critiques de la mondialisation qui correspondent à ce qu’il y a à critiquer dans le capitalisme, bien sûr, puisqu’il y a homothétie entre le capitalisme de marché globalisé et la mondialisation.

Le grand désordre actuel du commerce mondial est-il appelé à durer ?

Ces turbulences, liées à une offre en retard avec la reprise rapide de la demande, sont provisoires. Dans deux ans, elles seront oubliées.

Lien vers l’interview sur Libération