L’Europe se divise sur l’élargissement du marché du carbone

« Transition écologique, défis économiques » (2/5). La Commission européenne veut élargir le mécanisme des quotas de CO2, ces droits à polluer, aux bâtiments et au transport routier.

Par Virginie Malingre(Bruxelles, bureau européen)

L’Union européenne (UE) se veut à la pointe de la lutte contre le réchauffement climatique, et c’est vrai qu’elle est, pour l’instant, en avance sur les autres continents. Après avoir signé l’accord de Paris de 2015, elle a inscrit dans le marbre, au terme de débats parfois homériques entre les Vingt-Sept, son objectif d’atteindre la neutralité carbone en 2050 et, pour y parvenir, de réduire d’au moins 55 % ses émissions de CO2 d’ici à 2030 (par rapport à 1990). Il s’agit désormais de donner corps à cette ambition – une cinquantaine de textes législatifs devront être adoptés – et, compte tenu des intérêts en jeu – économiques et sociaux –, ce ne sera pas chose aisée.

L’une des bagarres les plus virulentes qui s’annoncent entre les Européens concerne le nouveau marché du carbone pour les fournisseurs de carburants et de combustibles au transport routier et aux bâtiments (chauffage et froid), dont la Commission a proposé la création à partir de 2026. Sa mise en place touchera directement les consommateurs au porte-monnaie, à la pompe ou sur leur facture d’électricité, et certains pays s’inquiètent déjà qu’aux quatre coins du continent, des « gilets jaunes » manifestent leur colère.

Il existe déjà un marché du carbone (Emissions Trading System, ETS) au sein de l’UE. Mais celui-ci ne concerne que les industries les plus polluantes, qui sont responsables de 40 % des émissions de CO2. Depuis 2005, les producteurs d’électricité, l’aviation commerciale au sein de l’UE et les industries énergo-intensives comme les raffineries de pétrole, la sidérurgie ou les cimentiers y achètent des quotas de CO2, qui sont des droits à polluer, en vertu du principe pollueur-payeur. Mais, jusqu’ici, il n’a pas totalement fait ses preuves. « Seul le secteur de l’électricité a entamé sa décarbonation, les autres, qui bénéficient d’allocations gratuites, n’ont pas vraiment été incités à le faire », estime Geneviève Pons, directrice générale du think tank Europe-Jacques Delors, à Bruxelles.

« Berlin a à cœur de ménager son industrie »

Aujourd’hui, la Commission veut passer à la vitesse supérieure et a présenté son plan de bataille le 14 juillet, qui doit encore faire l’objet de négociations avec le Parlement européen et les Etats membres. Elle propose d’abord d’inclure dans l’ETS actuel le secteur maritime et de mettre ce marché sous tension – à partir de 2023, le nombre de permis à polluer et de quotas gratuits sera progressivement réduit –, afin de faire monter le prix de la tonne de CO2 et d’inciter les industriels à faire leur transition. En parallèle, elle juge nécessaire d’installer un second marché du carbone, adapté aux secteurs du bâtiment et du transport. « Les bâtiments pèsent pour 40 % de la consommation d’énergie et les émissions du transport routier ne cessent de gonfler, il faut à tout prix inverser la tendance », a expliqué, à plusieurs reprises, Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission.

Pour ces secteurs, argue Bruxelles, la réglementation et la définition de nouvelles normes ne peuvent suffire à inverser la donne, la mise en place d’un marché est nécessaire. Afin d’en limiter les conséquences sur les ménages les plus modestes (aujourd’hui, 34 millions d’Européens ont déjà du mal à payer leur facture d’électricité), la Commission prévoit un fonds social pour le climat, doté de 72 milliards d’euros sur sept ans.

En faisant ce choix, l’ancienne ministre d’Angela Merkel a répondu aux attentes de l’Allemagne, qui a déjà mis en place, sur son sol, un marché du carbone pour les bâtiments et le transport et qui milite pour qu’une solution de ce type soit adoptée à l’échelle européenne. « Berlin a surtout à cœur de ménager son industrie en faisant porter aux ménages une partie du coût de la transition », explique une source européenne.

« Un suicide politique »

En revanche, Ursula von der Leyen a suscité beaucoup d’irritation, y compris dans sa propre équipe. D’ailleurs, lorsqu’elle a réuni ses vingt-six commissaires, le 14 juillet, avant de présenter le paquet climat de la Commission, près de la moitié d’entre eux, tous bords politiques confondus, lui ont fait part de leurs réticences. Dont le social-démocrate Paolo Gentiloni (à l’économie), le macroniste Thierry Breton (au marché intérieur), mais aussi les conservateurs (issus du PPE, comme elle) Valdis Dombrovskis (vice-président) et Johannes Hahn (au budget). Une bronca rarissime au sein de l’institution.

Au sein du Parlement européen, une grande partie des élus – sociaux-démocrates, libéraux ou Verts – sont également opposés à cette initiative. « Je soutiens le paquet de la Commission, mais la création d’un marché du carbone pour les transports et le bâtiment est un suicide politique », a estimé, à plusieurs reprises, l’eurodéputé macroniste Pascal Canfin.

Quant aux Vingt-Sept, ils sont très divisés sur la création d’un second marché ETS, qui viendrait mordre sur le pouvoir d’achat des citoyens. Et l’actuelle flambée des prix de l’énergie, même si elle n’a, en l’état, rien à voir avec les projets de la Commission, ne concourt pas à rapprocher les positions des uns et des autres.

Réserves

Le conseil des ministres de l’environnement de l’UE, qui s’est tenu à Luxembourg le 6 octobre, a une nouvelle fois montré à quel point le sujet est sensible. A cette occasion, seuls l’Autriche, la Suède, l’Allemagne, le Danemark, la Finlande et les Pays-Bas se sont explicitement prononcés pour l’extension du marché du carbone. Le Portugal aussi, mais seulement pour le transport (pas pour le bâtiment).

Les autres pays ont tous exprimé des réserves, plus ou moins appuyées, au projet de Bruxelles. Plusieurs d’entre eux, à commencer par la Pologne et la Hongrie, réclament plus d’aides que prévu pour les accompagner dans cette transition. De manière générale, le sujet du fonds social pour le climat promet, lui aussi, de jolies polémiques, alors que l’Allemagne et les « frugaux » (Autriche, Suède, Pays-Bas, Danemark) veulent en terminer avec les largesses européennes, après le plan de relance de 750 milliards d’euros.Lire aussi  

La France, pour sa part, ne cache pas ses réticences, mais, malgré son expérience traumatique des « gilets jaunes », elle n’est pas, jusqu’ici, partie en guerre contre la création de ce second ETS. Elle a en effet à cœur de préserver des futures marges de manœuvre dans des négociations qui s’annoncent difficiles, en particulier avec l’Allemagne. Paris milite notamment pour que le renforcement du marché du carbone actuel soit plus ambitieux que le propose la Commission, quand l’Allemagne, soucieuse de protéger son industrie, tente d’en limiter la portée.

« Il y a une sorte d’accord entre Paris et Berlin »

De même, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, que Bruxelles a également mis à l’agenda, divise les deux pays. Ce dispositif, qui doit monter en puissance entre 2026 et 2036, a pour objectif de renchérir, dans les secteurs les plus polluants (acier, électricité, ciment, engrais, aluminium), les importations de pays tiers aux normes environnementales moins strictes. « Un même prix pour la production nationale et les importations. Une première mondiale », explique le commissaire à l’économie, Paolo Gentiloni. Il s’agit de protéger les efforts de l’industrie européenne pour investir dans des technologies propres et, surtout, de décourager ceux qui voudraient se délocaliser pour échapper aux contraintes du Green Deal.

La France, partisane de longue date d’un tel mécanisme – Jacques Chirac déjà le défendait, Emmanuel Macron y est très attaché –, souhaiterait qu’il se mette en place plus vite et concerne plus de secteurs. L’Allemagne, comme les pays du Nord, redoute en revanche qu’il soit perçu par les partenaires commerciaux de l’Europe comme une montée du protectionnisme et que sa mise en place nuise à ses exportations. « Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières tel qu’il est dessiné aujourd’hui ne concerne que très peu les importations américaines en Europe », précise l’ancien directeur général de l’Organisation mondiale du commerce Pascal Lamy. Les produits chinois ou russes, en revanche, ont été moins préservés. « Il y a une sorte d’accord entre Paris et Berlin : le premier laisse l’ETS transport et bâtiment au second, et le second ne tue pas le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières », confie un diplomate.